Acordão Nº 99376/2007

Informações sobre o Processo nº 99376/2007

INTEIRO TEOR O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO, nos termos do artigo 81, inciso IV, da Resolução nº 14/2007, decide, por unanimidade, acompanhando o voto do Conselheiro Relator e de acordo com o Parecer nº 2.844/2007 da Procuradoria de Justiça, em preliminarmente, conhecer da presente consulta e, no mérito, responder objetivamente ao consulente, em tese, que as contribuições ao PASEP, por sua natureza tributária, devem ser custeadas com recursos da taxa de administração do Fundo, e portanto, incluídas no limite de 2%, uma vez que os recursos previdenciários são destinados exclusivamente ao pagamento dos benefícios previdenciários. Remetam-se ao consulente cópia do Parecer nº 96/CT/2007, da Consultoria Técnica, de fls. 04 a 12-TC, do Parecer Ministerial nº 2844/2007, de fls. 13 a 14-TC, e do Relatório e Voto do Conselheiro Relator, de fls. 15 a 16-TC. Após as anotações de praxe, arquivem-se os autos, conforme Instrução Normativa nº 01/2000.
Participaram do julgamento os senhores conselheiros UBIRATAN SPINELLI, ANTONIO JOAQUIM e ALENCAR SOARES.
Ausentes, justificadamente, os senhores conselheiros ARY LEITE DE CAMPOS e JÚLIO CAMPOS.
Presente, representando o Ministério Público, o procurador de Justiça, dr. JOSÉ EDUARDO FARIA.
Publique-se .

Sala das Sessões, em 30 de outubro de 2007.

CONSELHEIRO JOSÉ CARLOS NOVELLI " Presidente

CONSELHEIRO VALTER ALBANO - Relator

PROCURADOR DE JUSTIÇA DR. JOSÉ EDUARDO FARIA.
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PARECER N° 2.844-07

Trata-se de Consulta formulada pelo Diretor Executivo do PREVIVERDE, Sr. Sadnoel Álvaro Marçal, em que traz o seguinte questionamento:

" (...)Em relação ao pagamento do PASEP, se está ou não inserido no limite 2% (dois por cento) de taxa de administração do Fundo de Previdência".

Verifica-se que a autoridade é legítima para formular consulta, conforme preceitua o art. 48 e inciso II do art.49 da Lei Complementar nº 269, 22 de janeiro de 2007.

A Consultoria de Estudos, Normas e Avaliação , após proceder análise da consulta e pesquisa sobre o tema, concluindo nestes termos:
"...considerando o limite de 2% ( dois por cento)-que já está previamente definido com base no valor total das remunerações, proventos e pensões do exercício anterior-, razão não persiste ao gestor alegar como dificuldades para efetuar o controle deste percentual, o aumento de Servidores efetivos e conseqüênte suas contribuições-, e o aumento dos rendimentos financeiros, ainda que na tentativa de justificar que tais fatores são considerados como receitas correntes e, por isso, constituem base de cálculo para pagamento do PASEP, o que geraria extrapolação daquele limite inicialmente previsto para taxa de administração."
"conforme expressamente previsto (art. 37 da ON/MPS nº 01/2007), os recursos previdenciários são destinados exclusivamente aos pagamentos dos benefícios previdenciários, exceto o valor destinado à taxa de administração, de onde se pode concluir que estão contidas nesta exceção as obrigações tributárias, mais especificamente a contribuição social do PASEP".

Na leitura das informações da Consultoria Técnica, torna-se evidenciado, que o referido Órgão Técnico teceu considerações que devem ser observadas e acolhidas sobre o questionamento proposto.

Portanto, acolhemos na íntegra o Parecer nº 96/CT/2007., pronunciamento de fls. 04/12/TC., a qual vai de encontro com o nosso posicionamento, opinamos pela remessa ao Ilustre Consulente, título de colaboração para solução do problema versado na consulta.

É o Parecer.

Cuiabá/MT, 30 de julho de 2007.

José Eduardo Faria
Procurador de Justiça
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PARECER Nº: 96/CT/2007

Exmo. Sr. Conselheiro:

O processo em estudo refere-se à consulta formulada pelo Diretor Executivo do PREVIVERDE, Sr. Sadnoel Álvares Marçal, no intuito de obter esclarecimentos desta Corte de Contas em relação ao pagamento do PASEP, se está ou não inserido no limite de 2% (dois por cento) da taxa de administração do Fundo de Previdência.
Inicialmente, verifica-se que os requisitos de admissibilidade da presente consulta foram preenchidos em sua totalidade, pois a consulta fora formulada por autoridade legítima, sobre matéria de competência deste Tribunal e de forma abstrata, preenchendo os requisitos previstos nos artigos 48 e 49 da Orgânica do Tribunal de Contas (Lei Complementar n° 269/07).
Ressalte-se que as consultas cujas decisões do Plenário obtiverem a maioria dos votos de seus membros terão caráter normativo após respectiva publicação no Diário Oficial do Estado, constituindo-se em prejulgados da tese, com base no disposto no artigo 219 do referido Regimento Interno.

Segue o parecer sobre a questão apresentada.

Para melhor apresentação e compreensão do assunto, este Parecer compor-se-á de uma parte explicativa e outra conclusiva. Na parte explicativa serão traçados, primeiramente, comentários gerais acerca do tema PASEP (1ª parte) e após, linhas gerais sobre o limite de 2% (dois por cento) acima referido, que está relacionado à taxa de administração (2ª parte). Sendo, por último, exposta a conclusão e resposta ao questionamento.

PARTE EXPLICATIVA

1ª PARTE
O Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público " PASEP é um programa que foi criado pelo Governo Federal em 1970 por meio da Lei Complementar nº 08 para propiciar aos servidores públicos civis e militares a participação na receita das entidades integrantes, que contribuem com um percentual que forma o Fundo de Participação PIS/PASEP.
Após a CF/88, os recursos do PASEP também se destinam ao pagamento do abono salarial e do seguro desemprego, como também um percentual é destinado à fomentação do setor de emprego e renda em forma de empréstimos e financiamentos concedidos por instituições financeiras oficiais, conforme se depreende da leitura dos artigos 149 e 239 que se reportam expressamente ao custeio.
O financiamento deste Programa previsto na LC 08/70, ocorre, então, por meio de contribuições sociais mensais " denominadas "contribuições ao PASEP" - que são arrecadadas no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios (incluindo a Administração Pública direta e indireta dos entes federados).
Essa contribuição tratada em nível constitucional foi posteriormente disciplinada pela Lei nº 9.715, de 25-11-1998, que dispõe sobre as contribuições para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público " PIS/PASEP.
A União, que tem competência para legislar, institui a contribuição para que os sujeitos passivos a cumpra. São considerados sujeitos passivos desta obrigação tributária aqueles elencados no rol do inciso III do artigo 2º da referida Lei, transcrito a seguir:

Art. 2º. A contribuição para o PIS/PASEP será apurada mensalmente:
....
III " pelas pessoas jurídicas de direito público interno, com base no valor mensal das receitas correntes arrecadadas e das transferências correntes e de capital recebidas;

Depreende-se, claramente que a base de cálculo da contribuição devida ao PASEP pelas pessoas jurídicas de direito público interno é " como de fato está expresso " o valor mensal das receitas correntes arrecadadas e das transferências correntes e de capital recebidas, deduzidas as transferências efetuadas a outras entidades públicas.

Ainda na lei 9715/98, há outra disposição a respeito das receitas correntes.

Art.7º. Para os efeitos do inciso III do art.2º, nas receitas correntes serão incluídas quaisquer receitas tributárias, ainda que arrecadadas, no todo ou em parte, por outra entidade da Administração Pública, e deduzidas as transferências efetuadas a outras entidades públicas. (grifo nosso)

Na regulamentação deste assunto, cita-se o Decreto nº 4.524/2002, especialmente os seguintes dispositivos:

Art. 70.As pessoas jurídicas de direito público interno, observado o disposto nos arts. 71 e 72, devem apurar contribuição para o PIS/PASEP com base nas receitas arrecadadas e nas transferências correntes e de capital recebidas.
§ 1º.Não se incluem, entre as receitas das autarquias, os recursos classificados como receitas do Tesouro Nacional nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União.

Portanto, é fundamental a identificação exata das receitas recebidas pelo Fundo de Previdência para ser possível extrair quais delas servirão de base de cálculo para fins do pagamento do PASEP. Assim dispõe a ORIENTAÇÃO NORMATIVA MPS/SPS Nº 01, DE 23 DE JANEIRO DE 2007:

"Art. 19. Constituem fontes de financiamento do RPPS:
I " as contribuições do ente federativo, dos segurados ativos, dos segurados inativos e dos pensionistas;
II " receitas decorrentes de investimentos e patrimoniais;
III " valores recebidos a título de compensação financeira, em razão do § 9º do art.201 da Constituição Federal;
IV " valores aportados pelo ente federativo;
V " demais dotações previstas no orçamento federal, estadual, distrital e municipal; e
VI " outros bens, direitos e ativos com finalidade previdenciária."

Conforme se extrai do artigo 8º da mesma lei, o qual dispõe sobre a aplicação das alíquotas das contribuições, temos que, o inciso III prevê a alíquota de 1% (um por cento) para as pessoas jurídicas de direito público interno.

Entendendo que, neste Parecer, o consulente (PREVIVERDE) é classificado juridicamente como Autarquia, cumpre demonstrar aqui, que as Autarquias " em sentido amplo ", estão contidas no conceito de pessoa jurídica de direito público interno citada no inc. III do artigo 2º acima.
Sobre o assunto, cita-se Maria Sylvia Zanella de Pietro na definição de autarquia:
Autarquia é pessoa jurídica de direito público, o que significa ter praticamente as mesmas prerrogativas e sujeições da administração direta; o seu regime jurídico pouco difere do estabelecido para esta, aparecendo, perante terceiros, como a própria Administração Pública; difere da União, Estados e Municípios " pessoas públicas políticas " por não ter capacidade política, ou seja, o poder de criar o próprio direito; é pessoa pública administrativa, porque tem apenas o poder de auto-administração, nos limites estabelecidos em lei;

Para maior esclarecimento a Lei nº 10.406 de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) em seu artigo 41, incisos I, II, III, IV e V , realça as disposições gerais das pessoas jurídicas de direito público, assim transcritos:

Art. 41.São pessoas jurídicas de direito público interno:
I -a União;
II - Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - Municípios;
IV -as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005);
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei. (grifos nossos)

Nesse contexto, o Fundo Municipal de Previdência Social dos servidores de Campo Verde possui, como obrigação tributária, o pagamento da contribuição social denominada de contribuição ao PASEP, e o fará na incidência de 1% sobre o valor da receitas correntes arrecadadas e de transferências correntes e de capital recebidas dentre aquelas discriminadas no art. 19 da ON MPS/SPS nº 01/2007.
Por fim, convém lembrar que não recairá, em nenhuma hipótese sobre as transferências, mais de uma contribuição (art. 2º, parágrafo único, da Lei Complementar 08/1970 e art. 68, parágrafo único, do Decreto 4.524/2002), excluindo, também, da base de cálculo do PIS/PASEP as transferências intragovernamentais e os valores da contribuição já retidos nos repasses recebidos, ou seja, os valores que já incidiram a retenção do PIS/PASEP na fonte deverão ser excluídos da base de cálculo para que não ocorra a bi-tributação.

2ª PARTE
Em relação às despesas custeadas pela taxa de administração " e, considerando inclusa a contribuição ao Pasep ", o consulente alega e justifica ser impossível efetuar o controle do limite destinado às despesas cuteadas pela taxa, uma vez que estão agregadas ao aumento dos rendimentos financeiros, e também aos aumentos dos repasses dos servidores ativos que vem acontecendo através de concurso público, e assim causando conseqüentemente um novo valor ao Pasep [...].
Nesse sentido, cumpre demonstrar as características e a finalidade da taxa de administração.
Nos termos da Lei nº 9.717/98, atualizada, que dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social, tem-se:

"Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios:
...........................
III - as contribuições e os recursos vinculados ao Fundo Previdenciário da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo, e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes, ressalvadas as despesas administrativas estabelecidas no art.6 º, inciso VIII, desta Lei, observado os limites de gastos estabelecidos em parâmetros gerais; (grifou-se)
......................................
Art. 6ºFica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciária, desde que observados os critérios de que trata o artigo 1º e, adicionalmente, os seguintes preceitos:
......................................
VIII -estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais;"

Como o próprio MPAS é o órgão responsável pela regulamentação da matéria, temos que a Portaria MPAS Nº 4.992/99 regulamentou, mais especificamente em seu artigo 17 (atualizada pela Portaria MPS nº 183, de 21-05-2006), que dispõe sobre a base de cálculo e percentual aplicáveis:

"Art. 7º Aplica-se ao regime próprio de previdência social o disposto nos incisos II, IV, V, VI, VII, VIII e IX do art. 17 desta Portaria.
........................
Art. 17. Fica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciária, desde que observados os critérios de que trata o artigo 2º desta Portaria e, adicionalmente, os seguintes preceitos:
...............................................
VIII -estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme estabelecido no § 3º deste artigo;
...............................................
§ 3ºA taxa de administração prevista no inciso VIII deste artigo será de até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao regime próprio de previdência social, relativo ao exercício financeiro anterior, observando-se que:
I -será destinada exclusivamente ao custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento do órgão gestor do regime próprio;
II -na verificação do limite definido no \'"caput" deste parágrafo, não serão computadas as despesas decorrentes das aplicações de recursos em ativos financeiros de que trata o inciso IV do caput deste artigo;
III -o regime próprio de previdência social poderá constituir reserva com as sobras do custeio das despesas do exercício, cujos valores serão utilizados para os fins a que se destina a taxa de administração;
IV -para utilizar-se da faculdade prevista no inciso III, a alíquota da taxa de administração deverá ser definida expressamente em texto legal. (NR)"

Nesse contexto, outras normas legais que tratavam do assunto também sofreram alterações um pouco mais profundas. A ON/MPS nº 02/2002, que disciplinava em seu artigo 54 sobre despesas administrativas que estariam contempladas pela taxa de administração, foi revogada pela ON MPS nº 03/2004, que por sua vez foi revogada pela recente Orientação Normativa MPS/SPS nº 01, de 23 de janeiro de 2007.
Esta última, em relação ao conteúdo dado à taxa de administração, inova em alguns aspectos (§§ 1º, 2º e 3º do art. 40), disciplinando que:

Art. 37.Os recursos previdenciários, conforme definição do inciso X do art. 2º, somente poderão ser utilizados para o pagamento dos benefícios previdenciários relacionados no art.47, salvo o valor destinado à taxa de administração. [...]
Art. 40. A taxa de administração será de até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS, relativo ao exercício financeiro anterior, conforme percentual definido em lei de cada ente, observando-se que:
I -será destinada exclusivamente ao custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento da unidade gestora do RPPS, inclusive para a conservação do seu patrimônio;
II -na verificação da utilização dos recursos destinados à taxa de adminsitração, não serão computadas as despesas decorrentes das aplicações de recursos em ativos financeiros, conforme previsto em norma do Conselho Monetário Nacional;
III "o RPPS poderá constituir reserva com as sobras do custeio das despesas do exercício, cujos valores serão utilizados para os fins a que se destina a taxa de administração;
IV - para utilizar-se da faculdade prevista no inciso III, a alíquota da taxa de administração deverá ser definida expressamente em texto legal.
§1ºA aquisição, construção ou reforma de bens imóveis com os recursos destinados à taxa de administração restringem-se aos destinados ao uso próprio da unidade gestora, sendo vedada a utilização desses bens para investimento ou uso por outro órgão público ou particular, em atividades assistenciais ou quaisquer outros fins não previstos no inciso I.
§2ºNa hipótese da unidade gestora do RPPS possuir competências diversas daquelas relacionadas à administração do regime, deverá haver o rateio proporcional das despesas relativas a cada atividade para posterior apropriação nas contas contábeis correspondentes.
§3ºO descumprimento dos critérios fixados neste artigo para a taxa de administração do RPPS representará utilização indevida dos recursos previdenciários.

A título de maior embasamento, dá-se realce a um Estudo realizado pelo Ministério da Previdência Social/Secretaria de Previdência Social em especial pelo Departamento dos Regimes de Previdência no serviço público. "Estudos: CONTABILIDADE APLICADA AOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDENCIA SOCIAL" " Diana Vaz de Lima.
Muito embora tenha sido elaborado anteriormente à modificação legal, tanto da Portaria MPS/SPS nº 183/06 quanto da ON nº 01/2007, o estudo traz importantes aplicações práticas em relação ao limite da taxa de administração.
Num trecho da referida obra, destaca-se o seguinte:
[...] 5.8 TAXA DE ADMINISTRAÇÃO
5.8.1 Considerações gerais
Conforme previsto na legislação previdenciária, os RPPS fazem jus a uma limite de gastos objetivando atender a manutenção das suas atividades administrativas, intitulada taxa de administração. Segundo o artigo 17, parágrafo 3°, da Portaria 4.992/1999, a taxa de administração a ser utilizada para a cobertura das despesas administrativas do RPPS será de até 2% do valor total da remuneração, proventos e pensões dos segurados vinculados ao regime próprio de previdência social, relativamente ao exercício financeiro anterior.
5.8.2 Despesas custeadas
A legislação previdenciária estabelece que podem ser custeadas pela taxa de administração dos RPPS as seguintes despesas administrativas:
" Gastos da unidade gestora com pessoal próprio e conseqüentes encargos, indenizações trabalhistas;
" Material de expediente, energia, água e esgoto;
" Comunicações, vigilância, locações e seguros;
" Obrigações tributárias, manutenção, limpeza e conservação dos bens móveis e imóveis;
" Consultoria, assessoria técnica, honorários, jetons a conselheiros;
" Diárias e passagens de dirigentes e servidores a serviço da unidade gestora, cursos e treinamentos. [...]
5.8.6 Despesas não custeadas pela taxa de administração
Nãoserão custeadas pela taxa de administração as despesas previdenciárias (aposentadorias, reformas, pensões e outros benefícios previdenciários) e nem as despesas relativas à carteira de ativos financeiros, como o pagamento de comissões, corretagens e demais despesas bancárias, conforme disposto no art. 17 da Portaria MPS 4.992/1999: \'Na verificação do atendimento do limite definido no parágrafo anterior, não serão computadas as despesas decorrentes exclusivamente do resultado das aplicações de recursos em ativos financeiros de que trata o inciso IV deste artigo\'. (grifos nossos)

PARTE CONCLUSIVA

Considerando o limite de 2% (dois por cento) " que já está previamente definido com base no valor total das remunerações, proventos e pensões do exercício anterior ", razão não persiste ao gestor alegar como dificuldades para efetuar o controle deste percentual, o aumento de servidores efetivos " e conseqüentemente suas contribuições ", e o aumento dos rendimentos financeiros, ainda que na tentativa de justificar que tais fatores são considerados como receitas correntes e, por isso, constituem base de cálculo para o pagamento do Pasep, o que geraria extrapolação daquele limite inicialmente previsto para taxa de administração.
Ressalte-se que desde a criação do Fundo de Previdência Social, a Lei 9717/98 já dispunha nas normas gerais dos Regimes Próprios de Previdência, que é indispensável o estudo constante que garanta o equilíbrio financeiro e atuarial, com base nas normas gerais de contabilidade e atuária. Os fatores alegados, então, são perfeitamente previsíveis, e não podem ser tratados como justificativas para uma gestão irresponsável.
Enfim, conforme expressamente previsto (art.37 da ON/MPS nº 01/2007), os recursos previdenciários são destinados exclusivamente ao pagamento dos benefícios previdenciários, exceto o valor destinado à taxa de administração, de onde se pode concluir que estão contidas nesta exceção as obrigações tributárias, mais especificamente a contribuição social para o Pasep.

É o parecer que S.M.J. se submete à apreciação superior.

Cuiabá-MT, 11 de julho de 2007.

Laura Helena Preza Figueiró
Técnico Instrutivo e de Controle

Narda Consulelo Vitório Neiva Silva
Consultora de Estudos, Normas e Avaliação

Risodalva Beata de Castro
Secretária-chefe
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Relatório

Trata-se no processo de consulta formulada pelo Diretor Executivo do PREVIVERDE, visando esclarecimentos a respeito da inclusão ou não dos valores pagos ao PASEP no limite de 2% de gastos com taxa de administração do Fundo

A Consultoria Técnica desta Corte, após extensa análise da legislação e doutrina cabíveis, manifesta-se através do Parecer n.º 96/CT/2007, no sentido de que o valor das obrigações tributárias, inclusive daquelas destinadas ao PASEP, serão computadas no percentual limite da taxa de administração do Fundo, uma vez que os recursos previdenciários são destinados, exclusivamente ao pagamento dos benefícios previdenciários.

O representante do Ministério Público junto a este Tribunal, Procurador de Justiça, Dr. José Eduardo Faria, opina através do Parecer n.º 2.844-07, pelo acolhimento na íntegra do parecer técnico, sugerindo o encaminhamento de cópia ao consulente.

Esse é o relatório.

FUNDAMENTOS LEGAIS

Preliminarmente, contata-se que a presente consulta preenche os requisitos de admissibilidade, nos termos do art. 48 e seguintes da Lei Complementar n.º 269/2007, razão pela qual merece ser respondida nos termos questionados.

No mérito, pouco resta a acrescentar ao bem elaborado parecer da Consultoria Técnica, destacando, apenas a título de contribuição, a imprescindibilidade de estudo permanente e constante sobre o equilíbrio financeiro e atuarial dos Fundos de Previdência, a fim de verificar a viabilidade de sua manutenção ou de sua extinção, sob pena de prejuízos futuros incalculáveis.

Esses são os fundamentos do voto.

VOTO

Feitas essas considerações e com os fundamentos jurídicos expostos, voto, acolhendo na íntegra o Parecer n.º 96/CT/2007 e o Parecer Ministerial n.º 2.844-07, no sentido de responder objetivamente ao consulente, em tese, que as contribuições ao PASEP, por sua natureza tributária, devem ser custeadas com recursos da taxa de administração do Fundo, e portanto, incluídas no limite de 2%, uma vez que os recursos previdenciários são destinados exclusivamente ao pagamento dos benefícios previdenciários.

Voto, ainda, pela remessa ao consulente de fotocópia dos Pareceres de fls. 04/12-TC e 13/14-TC, bem como do inteiro teor deste relatório e voto.

É como voto.
Cuiabá/MT, 01 de outubro de 2007.

Cons. Valter Albano da Silva
Relator
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